城市水安全是当前的热门话题，也是重要的生 态、环境和社会问题，党中央、国务院领导历来高度 重视。保障城市水安全是一项重大的民生工程，也 是复杂的系统工程，涉及水安全战略决策、水工程规 划设计、水设施建设运营和水务监督管理等诸多方面。其中，战略决策具有前瞻性、全局性和引领 性，这是保障水安全的关键，但任何战略都有时效 性，必须与时俱进。在我国推进新型城镇化的背 景下，面对新问题、新需求和新挑战，如何适时调 整水安全保障战略，是笔者长期思考的重要问题 之一。
１ 城市水安全保障的基本要求 “安全”在社会学中是指不受威胁，没有危险、危 害、损失，是免除了不可接受的损害风险的状态。由 此引申的“水安全”概念应该是指在水的领域免除了 不可接受的损害风险的状态，但在不同的学科领域， 水安全通常具有水生态安全、水环境安全、水资源安 全、给排水安全、饮用水安全等不同内涵。就城市区 域的给排水而言，水安全是指在满足城市生活、生产 和生态需水的前提下，免除不可接受的损害风险的 状态，包括水量、水质和设施安全等，其核心是饮用 水安全。
1.1 水量安全 城市供水系统必须提供足够的水量，以满足城 市生活、生产、生态的合理用水需求，这是城市可持 续发展的基础条件。俗话说“巧妇难为无米之炊”， 保障水量安全的前提是具有高保证率的水源，通常 情况下，城市集中式生活饮用水水源地的供水保证 率应高于 ９０％ ，规模较大的重点城市应在 ９５％ 以 上。采用多水源供水有利于提高保证率和应对水源 突发污染事件，有条件的城市适度开采地下水也是 个不错的选择。
1.2 水质安全 保障水质安全尤其是生活饮用水安全通常需要建立“三道防线”。“第一道防线”是水源地，按照国 家现行的标准规范要求，集中式生活饮用水水源地 一级保护区的水质，应符合《地表水环境质量标准》 （ GB3838-2002 ）Ⅱ类水的要求，但现实是这道防 线已被全面突破，评价标准已被降至Ⅲ类水；“第二 道防线”是水厂净水系统，目前面临水源污染和《生 活饮用水卫生标准》（GB5749-2006 ）提高的双重 压力；“第三道防线”是供水管网尤其是“二次供水系 统”，面临着保障“龙头水”水质达标的严峻挑战。另 外，有效的治污有助于改善水环境质量、提升水景观 品质，促进城市水系统的良性循环。
1.3 设施安全 设施安全是城市水安全的基础，城市供排水设 施是城市水循环系统的重要载体，与城市交通、能源 等基础设施关系密切，事关城市复杂大系统的公共 安全大局。建设完善的供水设施是确保供水水质合 格、水量充足、水压稳定的基本条件，现代城市不能 接受大面积、长时间的停水事件，也不允许将水质不 合格的水供给千家万户；系统配套的排水设施是确 保城市雨水安全排放、生活污水和工业废水得以及 时收集和有效处理的关键所在，也是实现城市水环 境、水生态安全，维持良好人居环境的必然要求。 此外，还应围绕由“水源、供水、用水、排水”等基 本单元构成的城市水循环系统，建立“从源头到龙 头”全流程的水质监测预警、快速响应和应急救援能 力，应对突发性污染事故、极端气候变化和重大自然 灾害，全面提升城市水安全保障水平。
2 我国城市水安全保障战略演变 水安全是城市安全，仍至国家安全的重要组成 部分，必须引起足够重视，尤其要在战略层面上加强 指导。从历史和发展的眼光来看，战略不是一成不 变的，具体的战略通常都是在特殊时期，为解决特定 问题、实现重要目标服务的。因此，新中国成立以 来，随着经济社会发展和城镇化进程的变化，不同时期面临的主要水问题不尽相同，城市水安全战略先 后经历了几次比较重大的调整。
2.1 以需定供，单纯开源（ 1949～1957） 新中国成立之初，国家百废待兴，国民经济处于 战后恢复性增长时期，城市化进程呈现快速发展态 势，城市化率年均增长约 0.6 个百分点。这一时期 的主要矛盾是极度匮乏的供水设施无法满足基本的 城市用水需求，1949 年全国只有60个城市建有自 来水厂，日供水能力仅为240.63万ｍ３ ，服务人口仅900余万人。在此背景下，城市水安全的战略重点 是“以需定供，单纯开源”，政府鼓励各地以满足城市 用水需求为导向，就地就近“开源”，打井或修筑水 库，建设城市供水设施。
2.2 开源为主，提倡节水（ 1958 ～1978） 这一时期的国民经济经历剧烈波动和漫长的徘 徊期，城市化进程基本陷于停滞，虽然城市用水增长 速度不快，但设施不足和用水浪费问题比较突出。 原建筑工程部于1959年在保定主持召开全国城市 供水会议，首次提出了“提倡节约，反对浪费，开展节 约用水工作”的要求，其主要目的是通过提倡节水来 减少用水量，以缓解因“开源和设施能力不足”造成 的季节性供水短缺尤其是水压不足问题，但由于当 时缺乏配套措施，仅把节水作为一种辅助性的策略， 实施效果并不理想。
2.3 开源与节流并重（1979～1999） 改革开放推动了国民经济的快速发展，城市化 进程也明显加快，城市化率年均增长约 0.8个百分 点，城市用水需求明显增加，水资源短缺问题日益凸 显。1985 年，国家提出“开源与节流并重”方针，节水 目的逐步从“弥补开源不足”向“遏制过度开源”转变， 各地纷纷成立城市节约用水办公室，并陆续开征水资 源费和超计划用水加价费，节水效果开始显现。进入20世纪90年代以后，因水质污染而导致的缺水问题日益突出，1995年开展的“城市缺水问题研究”表明， 由水源不足、设施不足和水质污染导致的城市缺水问 题大约各占三分之一。为此，笔者曾呼吁实施“开源、 节流与治污并重”战略。
2.4 节流优先、治污为本、多渠道开源（ 2000 ～2014） 世纪之交，淮河、太湖流域水污染治理的“零点行动”和南水北调工程决策过程的各种争论，显示出 污染形势的严峻性和治污的紧迫性，也加深了水资 源短缺“危机感”。针对当时我国城市水资源开发利 用和保护中存在的突出问题及面临的严峻挑战，笔 者曾于2000年通过“国内动态清样”渠道，建议将 “节流优先，治污为本，多渠道开源”等作为新世纪城 市水资源开发利用的新战略，此建议后来得到中国 工程院“中国可持续发展水资源战略研究”项目组专 家高度认可，并被列为向国务院建议的“八方面”战 略之一。温家宝副总理在《中国可持续发展水资源 战略研究报告集》的“序”中称其为“指导原则”，国务 院及有关部门在随后的许多相关文件中多次引用了 该战略表述。
3 新时期城市水安全战略建议 近年来，城市水源污染、暴雨内涝、管道爆裂等 突发性事件频发，给城市水安全保障提出了更高要 求，尤其是在国家全力推进新型城镇化的大背景下， 必须按照生态文明建设的要求，遵循城市水系统循 环规律，适时调整城市水安全保障战略，为此建议将 “节水优先，治污为本，科学开源，保障安全”作为新 时期我国城市水安全保障的总体战略，并以此来引 导城市水系统的规划、设计、建设和运行，进而促进 城市水系统的良性循环。
3.1 节水优先是战略基础 鉴于我国水资源相对短缺的基本水情，必须把 “节水优先”作为保障水量安全的战略基础，这是缓 解水源短缺、降低设施投资、减少污水排放、提高用 水效率的优先选择和必由之路。据有关资料分析， 我国水资源总量约为2.8万亿 ｍ３ ，实际可利用量 仅为9500亿 ｍ３ ，如不采取强有力的节水措施预测 到2030 ～2050年，全国的需水量将可能接近可用 水量的极限。因此，必须以水资源的承载能力为约 束，从过去的“以需定供”向“以供定需”策略转变，努 力建设节水型城市；要遏制不顾水资源条件的扩张 性需求，防止无序、过度开发水源，慎行长距离、跨流 域、高代价的调水，尽量减轻对自然环境和生态系统 的破坏，避免城市水系统陷入调水越多、浪费越大、 污染越严重的恶性循环。
3.2 治污为本是战略重点 面对当前我国城市水环境污染的严峻形势，必须把“治污为本”作为摆脱水质危机的战略重点，这 是改善水环境、保护水资源、恢复水生态、保障水安 全的必然要求和根本出路。我国城市水环境整体恶 化的趋势尚未得到根本遏制，城市饮用水水源污染 依然严重，有关机构对水源水质的监测结果表明，近 十年来我国重点城市的水源水质仍呈恶化趋势，水 源水质达到Ⅱ类标准的比例不到20％ 。南方一些降水量丰沛或水系发达的城市，也因水源污染出现 了严重缺水问题。因此，必须摆脱过去主要依靠末 端治理削减水污染负荷的路径依赖，促进从末端治 理向源头减排、过程控制、末端治理和生态修复相结 合的战略转变，实现水污染的全过程控制和水环境 的综合整治，逐步改善城市水环境质量，遏制“水质 型”缺水问题蔓延，确保饮用水水源安全。
3.3 科学开源是战略智慧 针对我国许多城市面临缺水与内涝并存的双种挑战，必须把“科学开源”作为兴利除害的重大战略 举措，这是缓解水资源供需矛盾、防止城市洪涝灾 害、促进水生态文明的智慧选择和重要举措。必须 突破筑坝建库提引地表水、打井挖沟抽取地下水的 传统开源模式。一方面要因地制宜，在合理开发地 表水、地下水等传统水资源的同时，大力推进再生 水、雨水、海水、微咸水等非传统水资源的开发利用。 经净化处理后的城市污水是城市的再生水资源，数 量非常巨大，可作为作物的灌溉用水、工业冷却水、 城市绿化用水、环境用水和地面冲洗水等。另一方 面要大力推行低影响开发建设模式，合理控制土地 开发强度，建设雨水滞流、渗透、收集和处理利用系 统，有效控制城市地表径流，提高城市对雨水的吸纳 和蓄滞能力，努力建设“海绵城市”，降低城市内涝 风险。
3.4 保障安全是战略目标 基于近年来水污染事故频发、城市内涝、管网爆 裂等严峻形势，必须把“保障安全”作为治水的出发 点和落脚点，这是建设生态文明、改善人居环境和促 进城市健康发展的必然要求。首先，是保障饮用水 安全，“让群众喝上放心水”。要通过理念、科技和体 制机制创新，努力构建饮用水安全“从源头到龙头” 全流程的保障体系和“从中央到地方”分层级的监管 体系，不仅要应对突发性风险，也要考虑累积性风险。第二，要保障城市的水环境安全，营造城市宜居 环境。城市水环境治理不仅要采取工程措施治理工 业点源也要考虑城市面源污染，更要考虑生态修复 等非工程措施。第三，要保障城市的防洪排涝安全。 通过提高标准、完善规划、加快建设、细化管理等措 施，建设经济合理、生态环保并兼顾雨洪资源利用的 城市排水防涝综合体系。
4 结语 自新中国建立以来，随着我国社会经济的发展 和城镇化建设的变化，我国城市水安全保障战略经 历了从“以需定供、单纯开源”到“开源为主、提倡节 水”，再到“开源与节流并重”乃至2000年后的“节 流优先、治污为本、多渠道开源”的演变。而近年，我 国城市各类水安全事件频发，社会各界和国家领导 对此高度关注和重视，同时在当前大力推进新型城 镇化背景下，城市发展可能面临新的问题、新的需求 和新的挑战，有鉴于此提出了“节水优先，治污为本， 科学开源，保障安全”的城市水安全战略建议，凸显 了“科学开源”的必要性和“保障安全”的紧迫性，以 期引导城市水系统的规划、设计、建设和运行，实现 保障城市水安全，持续改善民生的愿望。
